丁美东《公共管理学》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
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第一章　导　论
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题详解
第二章　公共管理主体
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题详解
第三章　公共管理权力
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题详解
第四章　公共管理客体
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题详解
第五章　公共管理过程
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题详解
第六章　公共管理手段
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第七章　公共管理绩效
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第八章　公共管理体制
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题详解
第九章　公共管理创新
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题详解
                                                                                                                                                                                                    内容简介                                                                                            


　　高等学校经济与工商管理系列教材《公共管理学》（丁美东主编，清华大学出版社，北京交通大学出版社）是我国高校广泛采用的公共管理学权威教材之一，也被众多高校（包括科研机构）指定为“公共管理学”考研考博专业课参考书目。
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　　丁美东《公共管理学》笔记和课后习题详解
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内容预览
第一章　导　论
1.1　复习笔记
一、公共管理及其相关概念
1．公共管理的含义和特征
（1）含义：公共管理是指以政府为核心的公共部门以增进和公平分配公共利益为目标，通过广泛运用行政、法律和经济等方法，配置和管理社会公共资源的活动。
（2）公共管理的特征
①主体的多元性
公共部门一般包括政府和非政府公共机构。政府不仅是包括立法、行政、司法等国家机构的广义政府，而且还涉及执政党的机构；在特殊情况下，还包括直接受政府控制的行政性企业。非政府公共机构是指从事援贫济困、保护环境、提供基本社会服务或促进社区发展的民间组织和提供公益性服务的非政府组织。
②目标的整体性
公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会整体利益实现。
③客体的公共性
一般来说，公共物品和公共资源是公共领域的基本内容，通过对社会公共资源的配置和管理提供公共物品和公共服务是公共管理的基本功能。
④手段的多样性
由于公共管理活动的主体、客体、环境都处于不断变化和调整中，所以管理手段也表现出多样性的特点。依据实际情况不同，可以侧重于行政的、经济的、法律的或其他某种手段，通常也需要将几种手段加以综合运用。
2．公共管理与私人管理
（1）联系：两种形式的管理活动都是人们为了实现既定目标而有效利用资源的过程
（2）区别：两种管理形式在管理主体、客体、目标和手段等方面都存在根本的差异
①公共利益与个人利益
追求公共利益是公共管理的基本出发点，这是公共管理与私人管理的最重要区别。社会成员共享的资源与条件就是公共利益。在市场经济条件下，个人和企业对自身利益的追求被认为是公共利益得以实现的基本前提，因此任何市场主体的利益都需要得到社会的承认和尊重，从而表现出利益主体的多元化。
②公共权力与个人权利
公共权力以政治合法性作为基础，是全体社会成员共同意志的集中表现，从而使得公共管理对全社会的成员具有强有力的约束力和合法的强制性，由此形成的支配与服从关系是公共管理得以顺利进行的必要条件。相对而言，私人管理依据的是法律所赋予的平等的个人权利，个人之间的关系是不同利益主体在公共权力保护和引导下的平等合作与竞争关系，私人管理体现为在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争。
③多元制衡与意志自主
由于维护和增进公共利益的需要，公共管理主体对公共权力的行使拥有合法的垄断权和合法的强制力。为防止滥用公共权力，人们建立了民主宪政的国家制度框架，并将公共管理置于分权制衡的约束之下。而私人管理领域遵循的是自由契约原则，利益主体按照法律赋予的权利拥有高度的自主决策和个人自由选择的权利。
3．公共管理与行政管理
（1）区别
①“行政”在概念往往与“立法”、“司法”相对应，且与“政治”相区别。行政管理一般指政府特别是执行机关执行国家政策和法律的活动，关注的焦点是过程、程序及将政策转变为实际的行动，并以组织机构和人员的管理为核心。
②从行政管理向现代公共管理的历史演进，实际上反映了国家管理理念的内涵变化。
行政管理作为国家运行的基本内容，在一个很长的历史时期中与国家统治相联系，是统治阶级用于提高统治能力的工具。
（2）现代公共管理的主要特征
①从控制导向转向公共治理
从控制到治理的转变，是公共管理向传统官僚主义体制的挑战。治理不同于控制，治理强调多中心的合作关系，表现为政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。从权力运行的方向来看，治理强调权力的上下互动过程，而且其管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度具有多元互动性。
②以公民本位取代政府本位
传统行政管理强调政府本位，工业社会的行政管理也会向社会公众提供各类服务，但其所提供的服务更具有手段的功能，其目的在于巩固政治统治；而且，该服务的提供往往表现为一种单向的、居高临下的“恩赐”过程，不用考虑接受者的需求状况与心理感受。
现代国家的公民作为社会的主人，在社会管理中就应该作为主人参与其中，其主体性应该得到体现，而不应该仅仅是政府权力对社会实施控制的对象。
③由内部封闭走向外部开放
在农业社会的行政管理中，管理是统治者的专属领域，民众只接受统治而基本无权参与政治。尽管工业社会的行政管理表现出一定的开放性，但由于专业化分工及“精英治国”和“专家统治”的行政原则，总体上仍然是封闭式的社会管理。
公共管理是强调“公共性”和社会性的开放式管理，主张社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管。
④从追求效率转变为强调责任
传统行政管理确立了效率中心主义的理念，以效率作为衡量行政决策和行政执行效果的唯一标尺，从而导致公共责任的缺失。公共管理的目标不应是单一地追求提高效率，而是还包括了追求社会公平和提高服务质量、加强公共责任等多方面。
二、公共管理学的形成和发展
1．行政学的确立
学术界一致认为，行政学作为独立的学科是在政治和行政二分法提出以后才发展起来的。早期行政学研究阶段的主要代表人物是美国人威尔逊和古德诺。他们对行政管理学的最大贡献是突出和强调了行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。威尔逊提出的政治和行政相分离的基础上，行政学才获得了独立的学科地位。
2．科学管理理论的推动
科学管理理论是一个含义广泛的概念，它是以美国人泰罗、法国人法约尔等为代表的众多研究者管理理论的总称或概括。
（1）泰罗是被称为“科学管理之父”。他提出了一种富于技术性质的职能主义理论，强调计划与执行的分离及专业化职能人员在组织中的作用，从而摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式。
（2）法约尔的一般管理理论。法约尔将行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制五种，并称之为管理的五要素。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。
3．行为科学的影响
行为科学发端于美国的“霍桑实验”，梅奥等人认为组织管理过程中的决定性因素是对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就从根本上背弃了传统管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。随后巴纳德、西蒙等人也促进了行为科学的发展。
4．政策科学的切入
对政策科学做出重大贡献的是拉斯韦尔和德热。美国学者拉斯韦尔及其同事于1951年合著的《政策科学：范围和方法的新近发展》一文被看作是现代政策科学发端的标志。德热的《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索》、《关于政策科学的设想》则被认为是政策科学的“三步曲”。
5．公共管理理论的发展
20世纪70年代以来的公共管理理论发展的内容
①注重对政府与社会、政府与市场关系的研究
根据公共服务内容和性质的不同，分别探讨相应的供给主体和供给方式，在此基础上重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，提倡调整政府职能，以求政府“管得少一些但要管得好一些”，尽可能地实现社会自治，充分利用市场和社会力量来提供公共服务，打破公共服务供给的垄断性，主张公共服务的供给主体多元化和供给机制多元化。
②关注社会现实问题和公民的实际需求
当代公共管理理论强调以公民的现实需求为指南，将研究重点转向与社会环境相关、与公众相关、与政府及其官员相关的问题上来，重视政策过程和公共绩效评估的研究，而不是仅仅关注那些与学术相关、与理论相关、与思辨相关、与研究方法相关的问题。
③强调公共责任和公共伦理建设
当代公共管理研究强调公共伦理和公共责任机制建设，探索以服务为导向的应变灵活和回应性强的组织形态，通过分权、授权、扩大自由裁量权和加强公共权力监督等方式对现有科层制组织体系，尤其是组织结构进行改造。
三、公共管理学的研究内容和研究方法
1．公共管理学的研究内容
（1）公共管理学研究以政府为核心的公共管理主体结构及功能；
（2）公共管理学研究如何运用公共资源提高公共物品和公共服务；
（3）公共管理学研究公共政策的制定、执行和监控等过程和环节；
（4）公共管理学研究各相关学科知识在公共管理实际上的综合运用。
2．公共管理学的研究途径
从公共管理学的学科发展来看，其突出特征是强调用跨学科研究途径来研究公共管理问题。公共管理学在其不同的发展阶段上，采取了不同的研究途径或研究方法。
（1）早期行政学者主要采用制度或法理研究途径（形式主义研究方法），侧重于对政府制度、机构、法规方面的研究。
（2）20世纪20年代，受“科学管理革命”的影响，采用了所谓“原则”研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概括。
（3）20世纪30年代之后，受政治学“行为主义革命”的影响，推崇经验科学的研究方法，将观察、实验、模拟、抽样、访谈、调查一类的方法用于对行政行为的研究。
（4）第二次世界大战尤其是20世纪50年代之后，运筹学、系统分析、损益分析、案例研究等研究方法被广泛使用。
（5）20世纪70年代以后，公共管理学作为跨学科、综合性的研究领域，从不同的社会科学学科框架中进行研究，各种研究途径开始出现逐渐融合的趋势。
3．公共管理学的研究方法
（1）规范与实证相结合
①实证分析方法，又称事实研究法，是指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法。公共管理中的实证方法研究关于“是什么”的问题，主要描述真实世界中的公共管理是怎样存在的，解释存在原因，预测公共管理活动能不能实现既定目标，分析其后果是怎样的这类问题，着重于“是不是”、“怎么样”、“能不能”和“为什么”的研究.
②规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断作出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”作出一定的评价。这一方法运用于公共管理问题的研究时，着眼于建立一般理论和一般原则，旨在说明公共管理及其相关问题“应当是什么”问题，它涉入两个领域研究：一是纯粹的价值判断领域，二是具体制度选择领域。
（2）理论与实践相结合
公共管理学作为研究以政府为核心的公共部门活动规律的学科，与政治学、行政管理学、公共政策等学科一起，在完善政府管理和促进社会管理科学化方面发挥着重要作用。职业的公共管理者及其他社会成员对于公共管理学的学习和实践，有助于提高管理者素质和管理水平，促进公共管理行为的理性化。
（3）分析与综合相结合
分析和综合是揭示客观事物发展过程和变化规律的逻辑思维方法，对于转型中的中国公共管理问题的研究有特别重要的意义。中国正在经历一场极为深刻的社会转型，在这种全面的社会转型过程中，公共管理中的各种问题和矛盾不断出现。问题和矛盾涉及公共管理活动的各个环节和各个层次，这就要求人们从多层次、多角度由表及里地进行深入研究，并将其作为一个互相联系的完整整体加以全面考察和分析。只有这样，才能准确把握公共管理相关问题的本质和规律。

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