3．北洋政府时期的政府结构

袁世凯在北京就任第二任临时大总统的当天，南京临时参议会通过《中华民国临时约法》，3月11日明令公布。《临时约法》强调主权在民，实行三权分立原则，扩大议会职权，并采用法国制度，改总统制为责任内阁制，试图以《临时约法》对袁世凯加以约束。因此，对于《临时约法》的存废和解释，成为北洋政府时期政治斗争的核心内容。

　　（1）《临时约法》下的临时大总统

　　根据《临时约法》规定，临时大总统为国家元首，总揽政务。临时大总统的职权为：依参议院之决议和国务员之副署公布法律，发布命令；制定官制、官规；任免文武官员，任免国务员、外交大使和公使须得参议院同意或弹劾；统帅全国陆海军；对外代表国家，经参议院同意对外接受和任免使节、缔约、宣战、媾和；以及经参议院同意有给文武官员颁发勋章及举行其他荣典的荣赏权和宣告大赦、特赦、减刑、复权的赦免权。副总统为备位性质，大总统因故去职或缺位时，由副总统继任；如副总统同时缺位，大总统职务由国务院摄行。

　　（2）国务院的成立

　　国务院为最高行政机关，是责任内阁制的具体体现。国务院由国务员组成，即由国务总理和各部总长组成。国务员辅佐临时大总统负其责任，对于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，如未经国务员副署无效。大总统任命国务员要得参议院的同意。参议院对国务员的失职、违法提出弹劾后，大总统若不同意时可以提交复议一次，如参议院仍坚持原议，大总统应免其职。

　　1912年6月26日，颁布《国务院官制》，规定内阁总理为国务员首领，保持行政之统一。内阁总理习惯上由大总统提名，经参议院同意后任命；其余国务员则由内阁总理提名，经参议院同意后由大总统任命。就实际责任来说，一般国务员均只副署与其部务有关的文件，而内阁总理必须副署所有文件。内阁总理为了保持行政的统一，有权终止认为有碍的各部总长的命令或处分，再行取决于国务会议。国务总理依其职权或特别委任，得发布院令，就其所管事务得对地方长官发布命令、训令。规定国务会议为国务院讨论和决定重大行政方针的机构。国务会议由全体国务员参加，以国务总理为会议主席，主要决定：法律案、敕令案、预算案、决算案、参议院咨送请愿书、预算外支出、军队编制、条约案、宣战媾和案、次长以下官员的任免、各部争执事项以及其他应该讨论决定的事项。

　　1912年3月13日，袁世凯任命唐绍仪为国务总理，负责组阁。29日，参议院通过了唐绍仪提出的阁员名单，30日袁世凯任命，第一届唐绍仪内阁宣告建立。4月21日，袁世凯宣布国务院成立，然并非表明已取得责任内阁的地位。6月，唐绍仪便因袁世凯蔑视国务总理对于命令的副署权力愤而辞职。以后，袁世凯时常因国务总理及阁员的提名和参议院要求履行监督大总统、国务院的职权，与参议院发生矛盾。1914年5月3日，袁世凯于总统府内设政事堂，取消国务院与国务总理。如果不计代理国务总理，两年时间内就经历了唐绍仪、陆徵祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六次内阁更替，最长的存在294天，最短仅9天，国务院不是甘心沦为袁世凯独裁工具，就是短命夭折。

　　（3）总统独裁制的建立

　　国会开会后，多数议员赞同先制定宪法，再选举总统。1913年7月，二次革命爆发，国民党籍议员相继南下，制宪工作停顿。待二次革命失败，袁世凯压迫国会先选举总统。10月4日，国会宪法会议三读通过《大总统选举法》，10月5日，袁世凯以临时大总统身份公布。有关大总统职权暂照《临时约法》规定。10月6日，国会举行大总统选举，袁世凯指使军警、流氓伪装成“公民团”包围国会，经连续三次投票，最后选出袁世凯为大总统。次日，黎元洪当选为副总统。10月10日，袁世凯就任第一任正式大总统，之后便极力干预宪法起草工作，与国会矛盾日深。

　　1914年1月10日，袁世凯以大总统下令解散国会，随后设置御用机关约法会议。5月1日，袁世凯公布由约法会议制定的《中华民国约法》，取代《临时约法》，废除责任内阁制，实行总统制。规定大总统为国家元首，总揽统治权；大总统为陆海军大元帅，统率全国陆海军；行政以大总统为首长，而设国务卿一人赞襄之；公布法律、发布命令不用副署；各部总长无国务员身份，只是承大总统之命，管理本部事务，向大总统请示，对大总统负责。并规定设立法院作为立法机关，参政院作为大总统的咨询机关；大总统有权召集立法院，宣告其开会、停会、闭会；如果大总统认为立法院的议决案对内政外交有重大危害时或执行时有重大障碍时，可以不公布。大总统成为不受任何约束的最高统治者和独裁者。12月29日，公布约法会议奉命制造的《修正大总统选举法》，将被选举资格由原来较为宽泛的“人民”改为“男子”，居住国内期限延长到20年；任期由5年改为10年，任期届满改选时，如参政院认为有政治上的必要，得以2/3以上的同意，议决现任大总统连任而不再选举，连任不受限制；规定大总统候选人共4人，现任大总统为当然候选人，其余3人亦由现任大总统推荐；大总统选举会由参政院参政和立法院议员各自互选50人组成，由大总统召集，于每届选举期前3天以内组织，以参政院院长为会长；选举会须有会员3/4以上到会，得票满投票人总数2/3以上者为当选，若不足当选票数时，就得票较多的两人决选，以得票较多者为当选。不但保证袁世凯为终身大总统，还能保证其子孙继承。

　　1914年5月3日，袁世凯宣布废止《国务院官制》，公布《大总统府政事堂组织令》，以政事堂为国家最高行政枢要机构，相当于清朝军机处。5月4日，政事堂正式成立，原总统府秘书处裁撤，改设内史监。政事堂存在期间，徐世昌、陆徵祥先后任国务卿，左丞为杨士琦，右丞为钱能训。此外，大总统直辖机关大大增加，有参谋本部、陆海军大元帅统率办事处、将军府、审计院、蒙藏院、全国水利局、全国经界局、法律编查会、国史馆、清史馆、税务处、翊卫处等。除原总统府及大总统直辖机关外，审计院、蒙藏院、全国水利局、法律编查会、税务处等为原国务院直辖机关。

　　（4）袁世凯时期的中央各部

　　袁世凯1912年3月继孙中山之后为临时大总统时，依《临时约法》应实行责任内阁制，于国务院下设外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通等10个部，由实业部中细分出农林、工商两部。第一届内阁中有司法、教育、农林、工商、交通五部总长由同盟会会员担任，但在袁世凯的阻挠和分化之下，几部总长变动频繁，依法发挥作用的空间有限。

　　《中华民国约法》颁布后，1914年7月10日，袁世凯公布修正后的各部官制，行政各部改为直隶大总统，对各部的职权及行使的权力有所限制，各部内部组织取消了局的设置，机构亦有所增加或裁撤。各部总长原有的一定职权均被修改为部的所有职权，行使职权均须“承大总统之命”或“呈请大总统核夺”。

　　行政各部内部组织机构的设置和规模变化，也能充分说明中央政府的施政方针和趋向。各部人员以财政部最多，从总长到主事有128人，而农商部最少，大约60人左右；各部设司以陆军部最多，为8个司，教育部最少，仅3个司。两次修正各部官制，在表面上都有压缩机构、精简人员的用意，但其实质却是为了集中权力，在实际操作上编制非但未能压缩反有增长，其特征为在技术部员削减的情况下普通部员增加，尤其是陆军、海军、内政等统治要害部门的机构和人员有所增加，为政府极力维护统治地位和施政功能衰退的重要表现。

　　（5）袁世凯帝制政府

　　1914年5月3 日，袁世凯废国务院，改设政事堂，并设国务卿，效仿旧宰相制度。6月30日，令裁各省都督，在京师设立将军府；又将各省民政长改称巡按使，各地观察使改称道尹。7月28日，公布《文官官秩令》，恢复上卿、中卿、下卿，上大夫、中大夫、下大夫，上士、中士、下士的三级九等文官制度。为复辟旧制之前导。1915年12月11日，在袁世凯授意下，自称国民代表大会总代表的参政院向袁世凯上“总推戴书”，声称：“恭戴令大总统袁世凯为中华民国皇帝，并以国家最上完全主权奉之于皇帝，承天建极，传之万世。”次日，袁世凯发布接受帝位申令，宣布推行“洪宪帝制”，实行“君主立宪”。

　　12月16日，袁世凯公布《修正大总统政事堂组织令》，对于国务卿赞襄大总统的地位，增加了“负其责任”的内容。并将大总统发布命令的形式，增加“由政事堂奉行，政事堂钤印”的内容。为清制中“内阁奉上谕”格式的翻版。其后袁世凯又制定公布《觐见条例》，恢复封建皇帝“陛见”制度；推翻民国纪年，改正朔，以1916年元旦为“洪宪元年”；改总统府为“新华宫”，府内收文处改为“奏事处”，府内总指挥处改为“大内总指挥处”；并使用旧勋爵名称大封功臣等。

　　在全国反对的声浪中，1916年2月23日，袁世凯被迫下令缓行帝制。3月22日，又以大总统名义下令取消承认帝位案，宣布取消“洪宪”年号，恢复因帝制失效之民国法令，企图保住大总统职位。4月21日，公布《政府组织令》，宣布恢复责任内阁制，规定国务卿和各部总长均为国务员，国务卿受大总统委任总理国务，并自动缩小大总统职权。5月4日，再公布《修正政府组织令》，将发布政府令属于国务卿的规定扩大为属于国务员；明确国务院为国务总汇之所，由国务卿管理。5月8日，正式下令改政事堂为国务院，复设国务院秘书厅和秘书长，国务总理的名义却未能恢复。但是，未能阻止其灭亡。

　　（6）皖、直系控制的北京中央政府

　　1916年6月6日，袁世凯在全国的唾骂声中死去，7日黎元洪以副总统继任大总统，29日再明令废弃《中华民国约法》，恢复《中华民国临时约法》。此后直至1924年11月，北京中央政府相继受北洋军阀皖系、直系操纵，其间虽有所变动，但在法统上基本属《临时约法》范畴，均采责任内阁制。

　　黎元洪继任大总统后，由段祺瑞任国务总理。10月30日，国会补选冯国璋为副总统。段祺瑞组阁后，皖系主要通过段祺瑞掌握国务院控制北京政府，挟制大总统，压迫国会，侵欺地方，终因对德绝交、宣战案演成严重的府院之争、国会危机和国务员纷纷辞职。1917年5月23日，黎元洪下令免段祺瑞国务总理职；6月13日，再下令解散国会。张勋乘机率军进入北京，7月1日宣布复辟，12日即告失败。

　　段祺瑞继续充任国务总理，冯国璋以副总统继任大总统，皖、直两系矛盾在北京中央政府内部日益严重。1918年10月10日，由“安福国会”选举的徐世昌就任大总统职，大总统、内阁、国会都由皖系控制。1920年7月，直皖战争中皖系失败，直系、奉系联合控制北京中央政府，随后“安福国会”结束，“新新国会”选举也因响应者甚少作罢。1922年5月，第一次直奉战争中奉系失败，直系控制北京中央政府。直系标榜“恢复法统”、“促进统一”，迫走徐世昌，重新捧出黎元洪为大总统，6月11日，黎元洪就职，下令撤消由其发布的解散国会令，第一届国会复会。然而，大总统、内阁、国会行使职权均受军阀严重挚肘，自身也时常违法，内阁总理更换极为频繁。1923年6月6日，在直系支持下，张耀曾内阁总辞职，接着陆军检阅使冯玉祥、京畿卫戍总司令王怀庆等集合军警包围总统府和黎元洪私邸索饷，并组织所谓请愿团促黎元洪退位。黎元洪不得已于13日离职。

　　10月5日，国会开大总统选举会，在武力强迫和金钱贿买之下，选举曹锟为大总统，10日曹锟就任大总统。在黎元洪离职到曹锟就任期间，高凌蔚以内务总长代理国务总理，又以国务院摄行大总统职。1924年 9月，第二次直奉战争爆发，10月23日冯玉祥倒戈回师反直，发动北京政变，包围总统府，囚禁曹锟。11月2日，曹锟宣告退职。

　　在这一时期，总统府恢复了秘书厅，大总统直辖机关除参谋本部、将军府、审计院、蒙藏院、国史馆外，还一度设置督办参战事务处、督办边防事务处、西北筹边使公署、蒙疆善后委员会等。督办参战事务处、督办边防事务处、西北筹边使公署均为段祺瑞扩充武力、控制政府的工具。在原有机构中，将军府员额大量增加，反映军人对国家政治干预加深。

　　（7）北京临时政府

　　1924年10月，第二次直奉之战中冯玉祥发动北京政变，奉系势力乘机进入华北，段祺瑞在张作霖、冯玉祥及其他军阀的妥协下再起，11月24日，就任中华民国临时执政，即日公布《中华民国临时政府制》，成立临时政府。新政府表明废除旧法统，又带有临时性质。

　　临时政府由临时执政、国务员、国务会议组成。临时执政产生无法律依据，由各派军阀共同“推戴”。临时执政总揽军民政务，统率陆海军，对外代表民国，任命国务员，召集国务会议。这种集大总统和国务总理权力于一身的政治体制，是军事独裁统治的特殊形式。国务员受临时执政之命分长外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部，赞襄临时执政处理国务。规定临时政府之命令及关于国务之文书由国务员副署，但因缺乏权力制衡，用处不大。国务会议由临时执政直接召集国务员举行。

　　五卅运动后，临时政府更遭民众厌恶。1925年10月，直系孙传芳、吴佩孚相继通电反奉，11月23日张作霖部下郭松龄在滦州倒戈，冯玉祥国民军乘势控制直隶。12月26日，段祺瑞公布《修正中华民国临时政府制》，规定恢复责任内阁制，复设国务院和国务总理。恢复后的国务院由国务员组成，国务总理和各部总长均为国务员。国务院赞襄临时执政，决定政策，处理国务，临时政府的命令和国务文书均由国务总理和国务员副署。国务会议为国务院的议事机构，由国务员组成，以国务总理担任国务会议的主席。1926年1月4日，又改行1916年7月官制，试图以回归旧制缓解危机。但改组后的临时政府很快又面临临时执政与国务总理之间的矛盾，更严重的是，张作霖、吴佩孚、冯玉祥等的矛盾日益激化，帝国主义对中国的干涉加深。

　　1926年3月16日，日本军舰炮击天津大沽口国民军。18日，段祺瑞在北京镇压反帝示威群众。4月9月，国民军包围临时政府，段祺瑞逃入使馆区，20日告退下野，并同时任命胡维德署国务总理，着国务院摄行临时执政职。此后临时执政一直虚位，在直、奉系协商和妥协下，先后由颜惠庆、杜锡珪、顾维钧以国务总理或代理国务总理摄行政内阁临时执政职。

　　（8）北京军政府

　　1926年12月1日，张作霖通电在天津就任安国军总司令职。1927年6月18日，改称安国军大元帅，即陆海军大元帅，公布《中华民国军政府组织令》，成立军政府。7月12日又公布《国务院官制》。其法令规定：陆海军大元帅统率中华民国陆、海军，在军政时期代表中华民国行使行政权。大元帅下置国务院，以国务员组成，辅佐大元帅执行政务。国务员包括国务总理和各部总长，均由大元帅任免。由国务总理及各部总长组成国务会议，议决命令、条约、预算、决算、宣战、媾和、陆海军编制和官吏任免等事宜。大元帅的命令须国务总理副署，其中关于各主管部务者，各部总长须连带副署。

　　军政府明令裁撤将军府，大元帅直辖机关仅存审计院和蒙藏院。国务院组织与职权变化较大，各部总长直属大元帅，国务总理只是在召开国务会议时担任会议主席，无权直接指挥管理各部。行政各部仍为九部，海军、陆军两部合并为军事部，参谋本部、航空署亦并入，实行军令、政令合一，军权高度集中，组织最为庞大。各部除设司、局外，还增设署和处。

　　军政府实行军政合一的军事独裁制度。大元帅外不再设置任何形式的民意机关，亦不对任何机关负责。虽规定副署制度，但由于规定大元帅任命国务员时不能副署，国务员和国务总理实际成为大元帅属员，副署制起不到什么作用。1928年5月，国民革命军二次北伐部队迅速逼进京津地区，张作霖6月3日退出北京，中华民国军政府宣告解体。

　　（9）自反袁始的南方政府

　　第一阶段以西南各省宣布独立并联组护国军为主要形式。

　　为尽快结束广东内部混乱局面，1916年4月19日，岑春煊偕温宗尧、章土钊、李根源、周善培、杨永泰、程子楷、文群、吴贯因等由上海绕道香港，转抵肇庆，27日龙济光率段水源、郑开文、李嘉品等人与陆荣廷联名电奉岑为两广护国军都司令。5月1日，都司令部成立，以岑春煊为都司令，梁启超为都参谋，李根源为副都参谋，章士钊为秘书长。设参议厅、外交局、财政厅、饷械局等机构，分由冷遹、温宗尧、杨永泰、曾彦主持，多为旧国民党人。都司令部仅名义上节制两广军队，兼筹政务、财政。

　　4月21日，唐继尧致函梁启超，筹商倒袁善后及军务院设置等问题，以为组织军务院“诚为过渡时代不二办法”。28日，梁启超致电独立各省，主张军务院设于广东，由唐继尧、岑春煊分别担任抚军长、副长。5月4日，梁启超自肇庆抵香港，拟往上海，经驻港日领事劝阻和撮合，5日赴广州与龙济光会商广东善后及筹组军务院等事。 7日，滇、黔、桂、粤4省都督以护国军军政府名义公布《军务院组织条例》，宣布：为统一对袁军事和策划建国方策，特暂设一军务院，直隶大总统，统筹全国军事，施行战时及善后一切政务，俟国务院成立，军务院即当撤废。同日，蔡锷在致唐继尧、刘显世、戴戡电文中反对组织军务院，主张由黎元洪继任总统，之后选举段祺瑞为大总统。后蔡勉强赞成组织军务院。5月8日，军务院在肇庆正式成立，以唐继尧为抚军长，岑春煊为抚军副长摄行抚军长，梁启超为政务委员长，唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光、吕公望、岑春煊、梁启超、蔡锷、李烈钧、陈炳焜、戴戡、罗佩金为抚军，推唐绍仪为特任外交专使，温宗尧、王宠惠为副使，范源濂、谷钟秀为驻沪委员，钮永建为驻沪军事代表。因唐继尧不能驻院，职权由岑春煊代摄。并以护国军军政府名义发表五号宣言。宣言袁世凯因犯谋叛大罪已丧失大总统资格，推戴黎元洪继任大总统，军务院为暂设机构，直隶大总统，指挥全国军事，筹办善后对外交涉、对内命令庶政，以及军务院组织条例和组成成员。9日，护国军军务院通告各国公使，以后中央外交事务，一概改由军务院办理。11日，军务院发布第一、二号布告，强调军务院“非以现在已独立各省为范围”，一旦国务院依法成立，立当撤废，以澄清疑惑。号召各省国会议员迅速筹备恢复国会。6月3日，军务院通告，戴戡、罗佩金所部军队在二师以上，“自应遵依条例为军务院抚军”

　　袁死后，梁启超转向力促北京政府恢复约法、国会。约法、国会次第恢复后，梁启超即力促唐继尧撤销军务院，结束南北分裂局面，避免军务院为人所用。7月14日，唐继尧、岑春煊、梁启超、刘显世、陆荣廷、陈炳焜、吕公望、蔡锷、李烈钧、戴戡、李鼎新、罗佩金、刘存厚联名通电全国，谓“今约法、国会次第恢复，大总统依法继任，与独立各省最初之宣言，适相符合”，“本军务院为力求统一起见，谨于本日宣告撤销，其抚军及政务委员长、外交专使、军事代表，均一并解除，国家一切政务，静听元首、政府、国会主持。”15日，唐继尧等将此事通知北京公使团。

　　第二阶段以非常国会为成立军政府的合法工具。

　　1917年8月25日，国会非常会议在广东省议会会场举行开幕式，31日议决《中华民国军政府组织大纲》，明定军政府之组织在勘定叛乱，恢复《临时约法》，在《临时约法》效力未完全恢复前，大元帅行使中华民国行政权，对外代表中华民国。9月1日，非常国会举行陆海军大元帅选举会，孙中山当选；次日选举唐继尧、陆荣廷为元帅。9月10日，孙中山在国会非常会议就职，并提出各部总长人选，军政府组成。

　　军政府成立之初，唐继尧、陆荣廷不就元帅职，西南军阀、政客多暗中与北方谋和，排挤孙中山，并无“护法”行动。1918年1月20日，岑春煊、章士钊、陆荣廷、李根源等在广州组织“西南自主各省护法联合会”，复颁布《中华民国护法各省联合条例》、《护法各省联合会议组织条例》。但其组织缺乏法律根据，也无实际可操作性。于是，西南实力派及非常国会部分议员谋求在广州召集正式国会，以继法统，改组军政府，掌握实权。

　　4月14日，汤漪、杨永泰起草的军政府改组案得40名议员连署，提交非常国会，5月4日议决通过，孙中山辞去大元帅职。5月18日，国会非常会议开会，修正《军政府组织大纲》，保留军政府名称，规定在国会、大总统不能行使职权期间，由军政府行使中华民国行政权；改元首制为总裁合议制，其主席总裁由政务会议推定，为民国采用行政合议制之始。20日，非常会议选举孙中山、唐绍仪、伍廷芳、唐继尧、林葆怿、陆荣廷、岑春煊等7人为政务总裁，组成政务会议。7月5日，伍廷芳、岑春煊、林葆怿、陆荣廷及唐继尧在珠海举行会议，联名通告宣布七总裁制军政府成立，称七总裁中已有半数就职，唐绍仪、孙中山因交通阻塞未接就职通告。军政府仍称中华民国政府，推举岑春煊为主席总裁，任命章士钊为秘书长，伍朝枢为总务厅长。10月9日，针对北京第二届国会大总统选举，非常国会议决自10日起，委托军政府执行国务院职权，摄行大总统职务，至次任大总统选出就职之日止。军政府政务会议相继议决司法独立、实行地方分权制度等议案，并力图积极参与国际、国内两个和会。

　　1919年8月7日，孙中山以军政府诸武人毒害地方、结连叛逆、欺骗国会、蔑视人权，辞去总裁之职，以恢复国会为唯一解决办法。后伍廷芳携款去香港，林葆怿辞职赴港，唐继尧、唐绍仪也不再派代表出席政务会议，虽1920年5月4日非常国会补选熊克武、温宗尧、刘显世为军政府政务总裁，以代替孙中山、唐绍仪、伍廷芳，但军政府实际已瘫痪。10月23日，岑春煊以广州陷入重围，自知无法挽回颓势，故通电引退。24日，岑春煊、陆荣廷、林葆怿、温宗尧急电徐世昌、靳云鹏，声明即日辞去总裁，解除军政府职务。西南方面否认军政府“取消自主”和北京政府之统一令，强调自治。12月1日，孙中山、唐绍仪、伍廷芳、唐继尧通电发布军政府建设方针宣言，启用“中华民国军政府”新印信，宣布所有从前之军政府印，即行作废。但施政能力极为有限。

　　第三阶段为建立正式政府的努力。

　　1921年1月1日，孙中山在演说中提出仿南京临时政府办法，在广东设立正式政府，以期获得国际承认。4月2日，非常国会议决取消军政府，改总裁制为总统制。7日，举行两院联合会议，议决《中华民国政府组织大纲》，规定大总统由国会非常会议选举，以投票总数过半数为当选，大总统对外代表中华民国、总揽政务、发布命令、统率陆海军、任免文武官吏。非常国会遂依大纲举行总统选举，孙中山当选为非常大总统。5月5日，孙中山就职，军政府撤销，并宣布对内主张各省自定宪法，自选省长。1922年6月16日，陈炯明叛变，孙中山避走上海，国会非常会议结束。1923年2月21日，由于滇军杨希闵、桂军刘震寰以拥孙驱陈，孙中山重返广州，建大元帅府，就任陆海军大元帅。3月2日，大元帅大本营正式成立。1925年6月15日，国民党中央执行委员会政治委员会通过改组大元帅府为国民政府的决议，7月1日广州国民政府成立。

　　注意南方政府的特点：

　　（1）由临时军事措施、向非常国会下的临时军政府、再向正式政府、又向临时军事措施、进而向训政体制的过渡，其中地方自治的认识和试验最为重要。

　　（2）以军事实力划分政治地位，故国会监督能力虚弱，政党作用失效。几经政治力量调整、整合，最后走向武装政党的道路，作为实现训政的力量。

　　（3）在领导体制上，多采民主色彩更为浓厚的合议制，但由于处在军事斗争之中，缺乏组织上保障和运作规则，又多归于分散而无效能。当试图采领袖制时，又因为实力有限，单靠信念与名望，很难成为超凡魅力型领袖。

为何没人顶呢？？？