齐明山《行政学导论》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
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第一章　绪　论
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题详解
第二章　行政环境
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题详解
第三章　政府职能
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题详解
第四章　行政体制
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题详解
第五章　公共组织
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题详解
第六章　行政领导
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第七章　人事行政
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第八章　机关行政
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题详解
第九章　行政决策
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题详解
第十章　行政执行
　10.1　复习笔记
　10.2　课后习题详解
第十一章　行政监督
　11.1　复习笔记
　11.2　课后习题详解
第十二章　依法行政
　12.1　复习笔记
　12.2　课文后习题详解
第十三章　公共财政
　13.1　复习笔记
　13.2　课后习题详解
第十四章　行政效率与方法
　14.1　复习笔记
　14.2　课后习题详解
第十五章　行政改革
　15.1　复习笔记
　15.2　课后习题详解
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齐明山《行政学导论》笔记和课后习题详解
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内容预览
第一章　绪　论
1.1　复习笔记
一、行政与行政学概述
1．行政的含义与特点
（1）行政的含义
行政是指政府行政，指政府处理国家的公共事务。公共行政是相对私人行政而言的：私人行政是私营部门的行政；公共行政是指公共组织的行政，即以政府为主体的公共组织对公共事务的管理。
（2）行政的特点
①行政的公共性。公共行政的公共性是政府合法性的基础。公共性在我国表现为政府全心全意地为人民服务，实现人民群众的根本利益。还表现为以宪法为基础提供公共物品、弥补市场失灵，作为公共信托人实现公民的民主权利。同时要求以政府为主体的公共组织远离市场规则。
②行政必须体现国家意志。任何一个国家都必须体现和执行国家意志，必须确保政治统治职能。国家的政治统治职能只能由政府来承担。
③行政必须是依法行政。依法行政是现代各国公共行政的特点之一。宪法是国家的根本大法，依法行政就是要贯彻和体现宪法的原则和精神。在这个前提下，公共行政也必须贯彻执行各种法律、法规和政策。
④行政必须是民主行政。民主是现代社会的最大特点，也是行政的特点之一。行政本质上是民众之事，秉民众之志、承民众之意、理民众之事。公民参与和行政公开是民主行政的重要标志。
⑤行政必须是公平行政。公平作为行政的价值观是不可动摇的。
⑥行政必须是高效行政。对政府来讲，效率具有永久的魅力。效率就是要求政府成本低、成果多。
⑦行政必须以人为本。人本目标必须贯彻在行政管理和公共政策制定各个过程中，政府必须朝实现人的全面发展而不懈努力。
2．行政学的含义与特点
（1）行政学的含义
行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。
（2）行政学的特点
①行政学是一门交叉学科和边缘学科。行政学是政治学、管理学、法学、经济学、社会学、心理学和人类文化学等学科的交叉学科和边缘学科。
②行政学是一门应用性的学科。行政学研究的是政府的实际管理工作，它的价值在于能够解决行政管理的实际问题，为政府的实际管理工作服务。
③行政学是一门政治性较强的学科。行政学的研究对象是政府，政府的政治性特点决定了它不能脱离政治而进行纯管理技术的研究，而要将确保政府的合法性作为其研究的重点。
④行政学研究内容的广泛性。
⑤行政学的发展性。行政学的研究必须随着时代的发展而发展，作为上层建筑的政府必然随着经济基础的变化而变化。
二、行政学的产生和发展
1．科学管理时期
科学管理时期（19世纪末～20世纪30年代）的行政学，也称传统的行政学或静态行政学时期，或X理论时期。
（1）伍德罗·威尔逊在美国哥伦比亚大学的《政治科学季刊》上发表了行政学的开山之作《公共行政之研究》，标志着行政学的诞生。
（2）威尔逊与古德诺提出了政治与行政分离推动了行政学的产生，使行政学成为一个独立学科。
（3）温斯顿·泰勒（1856—1915）是美国著名的管理学家，被称为“科学管理之父”，是科学管理学派的领袖。他强调职能分工，主张建立合理的组织结构，实行命令统一原则，制定严格的规章制度，加强监督，实行例外原则，讲究工作方法等，目的就是为了提高工作效率。
（4）法国管理学家亨利·法约尔（1841—1925）是行政管理学派的代表人物，被称为“行政管理之父”。法约尔从宏观层次研究管理，起点高、视野开阔。他提出了5项管理职能和l4条管理原则。这5项管理职能是：计划、组织、指挥、协调、控制。14条管理原则是：分工、权责相符、纪律、统一领导、统一指挥、个别利益服从整体利益、报酬、集权、等级系列、秩序、公平、人员稳定、首创精神、团结精神。
（5）马克斯·韦伯（1864—1920）是德国著名的政治学家、社会学家、经济学家和宗教学家。官僚制组织理论是他对行政学的组织理论发展做出的最重要的贡献，因此他被称为“组织理论之父”。
（6）美国的行政学家古立克（1892—1933）和英国行政学家厄威克继承并发展了泰勒和法约尔的理论，并且把管理理论系统化。古立克提出了著名的POSDCORB，即七项管理职能：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。
（7）行政学作为一个有体系学科形成于20世纪20年代。美国芝加哥大学教授、美国文官委员会主席怀特（1891—1958）于1926年出版了世界上第一部大学行政学教科书：《行政学导论》。《行政学导论》是行政学发展的里程碑之作，对行政学的发展产生了十分重要的影响。
（8）魏劳毕（1867—1960）也是美国享有盛名的政治学家和行政学家。魏劳毕指出：政府应该重视效率，负责任，行政部门与立法部门的权力必须平衡。
（9）费富纳是南加利福尼亚大学教授、著名行政学家。他于l930年出版了一部《行政学》。怀特、魏劳毕和费富纳的三部行政学著作为行政学学科体系的形成做出了不可磨灭的贡献。他们的著作为行政学建立了基本的学科体系，为行政学的发展打下了基础。
（10）科学管理时期的行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。
2．行为科学时期
行为科学时期的行政学（20世纪30一60年代），也有人称之为动态行政学时期，或Y理论时期。
这个时期行政学研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。
（1）梅奥（1880—1949）是人际关系学派的代表人物。通过霍桑试验，他提出了社会人理论、非正式组织理论和以人际关系为中心的新的领导方式理论。
（2）巴纳德（1886—1961）独立进行研究，提出了社会人理论、非正式组织理论、组织平衡理论和权威接受理论。并认为非正式组织可以保持组织成员之间的联络和沟通，保持组织的凝聚力，保持组织内个人尊重他人、自尊与独立选择的感情需要。
（3）心理学家亚伯拉罕·马斯洛（1908—1970）提出了著名的人类需要层次理论，认为人的需要有生存需要、安全需要、感情需要、成就需要和自我实现需要五个层次。麦格雷戈提出了X理论一Y理论。这些理论都为行政学研究提供了新的方法和新的视角。以后出现了超Y理论、W理论和Z理论。
（4）西蒙用行为科学的方法研究行政，其l947年发表的《行政行为》是行政学发展史上的划时代著作。西蒙认为应该将价值与事实分开，提出了有限理性的观点。并认为决策只能遵循“满意原则”，而不是“最优原则”。
（5）1948年，被称为行政学哲学家、史学家的沃尔夫出版了《行政国》一书。他着重研究民主价值、行政哲学和公共行政的发展问题。
（6）行为科学时期的行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想，但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。
3．新公共行政学时期
新公共行政学（20世纪60一70年代）是相对于传统公共行政而言的。但它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，是为行政学注入政治伦理。
（1）沃尔夫的《处于动荡时期的公共行政学》、弗雷德里克森的《七十年代的邻居控制》（1973年）和《新公共行政学》（1980年）成为新公共行政的代表著作。
（2）新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。新公共行政学观点：
①强调政治与行政的连续性；
②将道德价值概念注入行政过程；
③将社会公平注入传统的经济与效率目标；
④政府服务的公平；
⑤需要对公众负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责；
⑥强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。
4．新公共管理时期
新公共管理运动，又称政府再造（20世纪70年代至今），是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。其观点如下：
（1）主张市场至上，将市场机制引入政府管理。
（2）主张企业家型政府。
（3）主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只有这样才能解决公共部门效率低下问题。
（4）主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量。
（5）主张引入竞争机制，顾客至上等，强调结果而不是过程等。
新公共管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有所不足。
5．新公共服务时期
新公共服务是在批判新公共管理运动和在新公共行政基础之上发展起来的一种新的公共行政理论。2000年，登哈特夫妇发表了《新公共服务：服务而不是掌舵》，后来又出版了同名论著。新公共服务从如下几个方面构建理论内涵：
（1）服务于公民，而不是服务于顾客。公务员不仅应关注“顾客”的需要，而且应该更关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系。政府不应该首先关注“顾客”的短期利益，而应该使公民关注自身之外的问题，如社区的问题。
（2）追求公共利益。政府的角色不仅是促进公民关注公共利益，而且在道德上有责任确保公民追求公共利益的方案及其过程都完全符合民主规范以及正义、公正和公平的价值观。
（3）重视公民权而非企业家精神。新公共服务认为致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民必定比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。
（4）战略性思考，民主性行动。满足公共需要的项目可以通过集体努力和合作过程有效地实现。公共利益的依据是就共同价值观和共同利益所进行的对话和评议。
（5）责任并不简单。在新公共服务中，责任被界定为广泛地包含一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任。公共行政官员并不简单。
（6）服务而不是掌舵。公共行政官员必须以一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力，并且带着激情全神贯注地实施领导。
（7）重视人而不仅仅重视效率。新公共服务更重视公共行政官员的公共服务理想，认为诸如公正、公平、回应、尊重、授权和承诺这样的理想常常超越把效率作为政府唯一标准的价值观。
6．中国行政学的研究与发展
我国最早提出学习行政学的是梁启超，孙中山先生提出了立法、司法、行政、考试、监察五权分立思想，并且建立了五院分立制度。l9世纪末20世纪初，我国有识之士翻译介绍了一些西方的行政学著作：l935年，张金鉴出版了《行政学的理论与实际》，这是我国第一部行政学著作；l936年，江康黎出版了《行政学原理》，也是颇有影响的著作。1943年，中国行政学会成立，出版了《行政学季刊》。1988年中国行政管理学会成立。
三、行政学的研究对象与方法
1．行政学的研究对象
（1）行政学研究政府能够管什么
行政环境对政府行为有着限制和约束作用，行政环境允许政府做什么、管什么，政府才能做什么、管什么。
（2）行政学研究政府应该管什么
政府应该管什么的问题就是指政府职能，是行政学研究的重要方面。行政学围绕政府职能大小、强弱，政府与立法机关、司法机关的权力划分，政府与社会、市场、社会组织和公民的作用等问题展开研究。
（3）行政学研究政府管理应该由谁来管，也就是指行政管理的主体是谁
行政管理应该由政府的各类各级行政部门和被授予行政权的社会组织来承担，也就是由公共组织来承担。
（4）行政学研究行政管理应该怎么管
首先研究行政管理的过程：行政领导、行政决策、行政执行、行政协调、行政监督。其次研究行政管理的依据，它涉及人治与法治。现代行政的依据是法律，行政管理必须依法行政。行政管理还必须讲究管理方法，利用一定的财政资源。
（5）行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的
行政管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。效率不仅指政府本身的行政效率，也指国家与社会的发展效率。公平是政府对社会的管理责任，政府通过各种手段确保每个公民在政治、经济、文化和社会各个方面的公平地位。
2．行政学的研究方法
（1）行政学的研究取向
①行政学研究的第一种取向就是管理取向，也就是企业管理取向。它可以分为传统管理取向和新公共管理取向。
a．传统管理取向是行政学产生的基础，主张政治与行政分离，主张公共组织采取官僚制的组织结构和非人格化管理，以确保权威和效率。
b．新公共管理取向重结果而不是程序，运用市场机制，强调顾客导向和民营化，强调政府是“掌舵者”而不是“划桨者”。政府要放松管制，组织结构要扁平化，要有弹性，授权给下级和每个行政人员。
②行政学研究的第二种取向是政治取向。政治取向强调的价值观是“代表性”、“政治回应”和“责任”等。它强调这些价值不仅是建立宪政的重要元素，也是行政的重要元素。强调公众参与和公务员是各种利益阶层与集团的代表，质疑效率，实际是行政的多元主义。
③行政学研究的第三种取向是法律取向。法律研究取向的产生有三个源头：
a．行政法，它主要是指管制一般行政过程的法律和法规。
b．行政司法化的发展，为了确保公民个人权益不受侵犯，将行政运作程序当作司法程序一样。
c．宪法。法律研究取向重视法治，强调公平、正当的法律程序以及政府对公民的平等保护和公平。它不追求行政的成本和效率。
（2）理论与实践相结合的方法
①理论联系实际，首先要求用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导思想，引进西方行政理论，并且对它们进行扬弃。
②理论联系实际必须结合我国国情。
③理论联系实际还要求必须发掘我国古代行政管理的优秀文化遗产。
（3）哲学研究方法
哲学研究方法就是用辩证唯物主义和历史唯物主义对公共行政的理论和实践进行研究，也运用系统论、控制论、信息论、耗散理论、博弈论和熵理论等进行研究，是形而上的研究方法，目的是试图从纷繁复杂的公共行政管理活动和管理现象中，从各种公共行政理论中，抽象出一些规律性的东西，建立行政哲学，以对行政管理进行宏观指导。
（4）跨学科的研究方法
政治学研究方法、管理学研究方法、法学研究方法、经济学研究方法以及运用多学科综合研究方法等，这些研究方法从多角度、多侧面对行政管理进行研究，并且取得丰硕的成果，丰富了行政学的内容和研究领域。
（5）实证研究方法
这种方法包括实际调查研究方法、模拟实验方法、个案研究方法等。
（6）比较研究方法
这是将一个国家的行政管理或某方面的行政管理情况与其他国家的行政管理或某方面的行政管理情况进行比较研究，臧否得失，取他人之长，补己之短，目的是改善和提高行政管理水平。

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