陈庆云《公共政策分析》（第2版）课后习题详解

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内容简介
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第一章　导论：公共政策分析的基本理论与框架
第二章　政府、市场与公共政策的关系分析
第三章　公共政策系统分析
第四章　公共政策问题的构建分析
第五章　公共政策方案的制定分析
第六章　公共政策内容的执行分析
第七章　公共政策效果的评价分析
第八章　公共政策分析方法论
第九章　公共政策过程中的分析方法
第十章　公共政策分析模型与框架
第十一章　公共政策分析的量化方法（一）
第十二章　公共政策分析的量化方法（二）
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内容预览
第一章　导论：公共政策分析的基本理论与框架
一、概念题
1．公共政策
答：公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则。该定义具体包括四层内容：①公共政策的制定主体是政府、非政府公共组织和民众；②公共政策的需求基础是社会公共事务；③公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范；④公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身的管理制定准则。公共政策更突出“公共”二字。这既意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新审视公共政策的本质及其诸多特征和功能的必要。公共政策的基本特征包括：阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性和合法性。
2．公共利益
答：公共利益是指公众和社团普遍享有的包含某种金钱利益，或者公众或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益。公共利益通常要遵循四项基本标准：
（1）具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点。
（2）具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则。
（3）具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。
（4）体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。
3．社会利益
答：社会利益是指一定时空范围内的社会全体成员，在一定社会物质生活条件下，基于一定的社会目标而对诸种社会要素和社会状态的共同需要所体现的利益形态。社会利益是广泛个体利益的集中体现，是具体的、独立的利益形态。其内容主要有：具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。
4．利益选择
答：利益选择是指政府对利益的分配是有一定的导向性和目的性的，作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，所制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。政府的这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。
5．利益整合
答：利益整合是指在承认个人利益、局部利益、全局利益、国家利益相对独立和差异性的前提下，强调个人利益、局部利益服从全局利益、国家利益，当它们之间发生冲突时，应把全局利益、国家利益放在第一位。利益整合包括两个基本方面：
（1）纵向的利益整合。主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策制定者与执行者之间的利益整合。实现纵向利益整合的关键是克服狭隘的地方主义、部门主义和极端个人主义的思想和行为。
（2）横向的利益整合。主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间、政府与人民之间的利益整合。通过这种整合，使个人利益、局部利益、国家利益三者得到合理配置，从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。
6．利益分配
答：利益分配是指国家与项目承担单位之间、单位之间以及承担单位中个人的利益情况。如果利益分配不当就会损伤承担单位和个人的利益导致项目合作破裂。利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利益。比如物价政策，就经常在生产者与消费者之间谋取合理的平衡。有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益。但公共政策的最大特点之一，总是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。
7．利益落实
答：利益落实是指在分配利益时，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的，但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要其主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。
8．政策分析
答：公共政策分析是指对政府为解决各类公共政策问题所采取的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。政策分析的内容包括：①构建问题，即首先要明确政策问题是什么，以及如何解决。政策问题不可能在一开始全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚；②描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果；③预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果；④评价已有和将产生的政策价值；⑤提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。
9．政策模型
答：按照系统分析的理解，政策模型是指对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。政策模型的作用是可以将复杂问题变为易于处理的简单模式，不受现实中非本质因素的约束，易于理解、操作、模拟与优化。政策模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或其他条件变化的数值而改变的程度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。在分析的基础上，通过确定这些部分之间的关系而将其加以组合。政策模型的分类：①确定型模型。即通过已知可控和不可控变量的关系来计算所有结果变量；②随机模型。指从变量的概率分布中求出结果。所有的模型讨论，都涉及到总体研究。模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。因此最优化模型是在特定假设和约束条件下可以求出最优选择结果的模型。
10．政策信息
答：公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、传递、加工、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中也包括政策实施情况的反馈信息。政策信息的优化与政策优化是统一的：高质量的信息采集、科学的信息处理、有效的信息传递、快速灵敏的信息反馈等，既会保证政策目标与政策方案的优化，也会保证政策的有效实施。政策信息是反映国家进行各种政策性活动的意志、主张、倾向的信号，并表现这类活动的各种关系。除了那些保密性信息外，搞行政信息垄断是错误的。政策信息原则上应该是开放的，只有这样才能避免因信息闭塞而造成的政出多门、互相抵消、不同步、不配套等问题。获得政策信息应是多渠道的，既有来自大众交流媒介的各种社会渠道，也有来自政府机关的内部渠道。因此，要加强各种信息渠道的沟通。
二、思考题
1．试论述公共政策的本质。
答：公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的本质可以从以下几个方面论述：
（1）“利益”是公共政策的核心要素
从现有工作的研究基础出发，一般公共政策研究选择的角度是“利益”，因为它是公共政策的核心要素。用“每一既定的社会经济关系首先表现为利益”、“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”等马克思与恩格斯的经典语录可以说明这一问题。
（2）对社会利益的权威性分配
公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。
（3）利益分配的基础及其动态性
①利益选择。政府作为公共权力的占有者，分配利益时首先考虑其政治统治的目的。政府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。同时政府应首先选择那些与社会整体利益一致的方面。
②利益整合。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。
③利益分配。公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。
④利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。
（4）增进社会利益
公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何分配是不行的，应当更加注重社会利益的增加。
（5）公共政策的本质
公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。其内涵有：①不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为，是政府活动的产物；②公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题；③公共政策对利益的分配，是一个动态过程；④公共政策对社会利益的分配服从于政策主体对利益的追求；⑤公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的；⑥公共政策仅仅是某些规范，其实际结果，有待执行之效果分析；⑦有效增进与公平分配社会利益；⑧社会利益包括公共利益、共同利益和个人利益；⑨用社会利益取代公共利益。
2．为什么说“利益”是公共政策研究中的核心要素？
答：公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。
从行为学的角度分析，人的利益追求是人类行为的动因。社会由无数个体组成，没有每一个个体的利益，自然也无从谈起社会的利益。但个人只有在集体或社会中才能得到发展，个人的利益必须同集体利益、社会和国家的利益有效地结合起来。无产阶级的利益原则是：个人利益、集体利益和国家利益是统一的。一旦它们之间发生矛盾，个人利益要服从集体和国家的利益。无产阶级获得政权后，每一项重大方针政策的制定和实施，都要考虑到全社会的整体利益。在承认每一个利益主体对利益追求的合理性和自主性的基础上，解决好人们之间的利益矛盾，使得人们在承担对社会的义务和责任的同时，对利益的追求真正成为社会进步的动力。具体地说，政府利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分配。
3．如何理解“社会利益”的内涵？
答：（1）社会利益是指一定时空范围内的社会全体成员，在一定社会物质生活条件下，基于一定的社会目标而对诸种社会要素和社会状态的共同需要所体现的利益形态。社会利益是广泛个体利益的集中体现，是具体的、独立的利益形态。
（2）社会利益所包括的内容是：具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。用包括以公共利益为核心的三种利益之和的社会利益，取代人们常用的“公共利益”，即公共政策要增进的不仅仅是惟一的公共利益，而是范围更广、内容更丰富的社会利益。
（3）公共政策的本质是对社会利益的权威性分配。假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的话，那么为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。即公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。
（4）政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。因此，可以在戴维·伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”。
4．如何理解公共政策的调控功能？
答：公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。既有调节作用，也有控制作用。调节作用与控制作用往往是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到了调节。
（1）政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。现实社会里存在着追求各种不同利益的群体。他们中有些人的利益是一致的，有些人的利益则不一致。有些人在一定时期内，利益是一致的，而在其他时期内又会不一致。
（2）公共政策的调控功能，有直接的和间接的两种形式。对中央政策而言，那些宏观调控政策，如以产业政策为核心的经济政策，控制人口增长、保护生态平衡等政策，对我国经济的发展、人口的数量和质量、环境的保护，都直接起到了调控作用；同时，它们也对企业的发展起到了间接调控作用，政府制定政策去调控市场，市场引导企业的生产、经营，促使资源的优化配置。在计划经济体制下，人们混淆了两种调控方式的区别，使宏观经济政策产生了许多消极作用。
（3）政府政策的调控功能，常常还表现出特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期会有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域，以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展，而这些措施往往是倾斜政策的重要内容。
（4）政策的调控功能，也有积极与消极之分。消极的调控作用又称负调控功能。这种消极作用，往往是因强调一种倾向而掩盖了另一种倾向所致。比如，强调扩大地方自主权的“分灶吃饭”政策实施后，中央财政收入出现了较为明显的下降趋势。
5．如何理解公共政策的利益分配功能？
答：公共政策应具有利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？其中第一个问题是重点。利益究竟分配给谁？在通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：
（1）与政府主观偏好一致或基本一致者
政府是政策制定的主体，自然也是利益分配的主体。政府显然愿意把社会利益分配给自己的拥护者，而不是反对者。现实中常有这种情况，那些口头或表面拥护而实际上反对政府偏好的人，也同样会从政府手中获得同等的利益，甚至更多的利益。
（2）最能代表社会生产力发展方向者
公共政策的利益取向，要求必须明确谁是政策的受益者。对于任何一届政府来说，大力发展社会生产力总是第一位的。政策的好与坏、正确与错误，首先看它是否有利于生产力的发展。不言而喻，其行为体现生产力发展趋势者，必然会从政策中获益。
（3）普遍获益的社会多数或绝大多数者
一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益。因为在政策实施过程中，利益得到满足或基本满足的各种利益群体与个体，会自觉不自觉地拥护和执行政策，促使政策的实际效果与预期效果一致。一般地说，在特定时期内政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。
认真研究公共政策的利益分配功能，既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题，公共政策将失去制定的必要性，即使制定出来也会失去其灵魂。
6．公共政策分析的基本框架包括哪些基本内容？它们各自考虑哪些主要问题？
答：公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。公共政策分析的基本框架简述如下：
（1）公共政策问题的构建
社会现实中的某个问题怎样成为公众在政治上注意的对象？社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题？政策问题是什么？不同的政策问题主要采用哪些分析方法？建立政策议程的基本条件有哪些？
（2）公共政策方案的制定与通过
建立政策方案的基本原则是什么？实现政策方案的目标是什么？可供选择的方案是如何制定的？怎样对所选择的政策方案优化？什么利益群体直接或间接地影响了政策方案的制定过程？政策方案是怎样被正式通过和颁布的？正式通过的政策的基本内容是什么？
（3）公共政策内容的实施
有效的政策实施必须具备哪些条件？在政策实施中采取了哪些具体的行动措施？这些行动措施对政策内容产生了何种影响？
（4）公共政策效果的评价
按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响？由谁去评价政策结果？政策评价的结果是什么？政策是继续执行、发展还是终止？
7．德罗尔等人所倡导的政策科学基本范式包括哪些内容？
答：（1）背景
政策科学作为一门独立的学科研究，在相当大的程度上与叶海卡·德罗尔的工作分不开。从1968年至1971年，他发表的《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》和《政策科学构想》被称为政策科学三部曲。德罗尔批评了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局限性。德罗尔还与政策分析家E.S.奎德合作创办了《政策科学》刊物，倡导举办了政策科学国际培训班，为政策科学的传播与发展作出了杰出贡献。以德罗尔为首的一派政策科学家提出的理论与观点，已在这一学科中处于领先地位，成为政策科学的基本范式。
（2）德罗尔等人所倡导的政策科学基本范式的主要内容
①政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向；
②政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统；
③政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识；
④政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础；
⑤政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中；
⑥政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为确定为基本内容；
⑦政策科学的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造；
⑧政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化；
⑨政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，坚持历史研究方法；
⑩政策科学既对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用；
政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用；
政策科学认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。

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