夏书章的行政管理学笔记（一），希望对大家有用

honeyzhaoyang · 发表于 08-10-24 18:52:45

第一章  行政和行政管理学

第一节行政管理学的对象、内容和特点
一、什么是行政
(一) “行政”是行政管理学的基本概念
广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。
（二）政治与行政
政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”。自是以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。
从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系，又互相区别。
(三)管理与行政
管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。行政与管理有着密切的关系。
行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。
广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。
(四)立法、司法和行政
西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。
二、行政管理学研究的对象、内容和方法
(一)行政管理学的研究对象
行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点：
1.行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。
2.行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
3.行政管理活动的根本原则是依法管理。
4.国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。
行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。
行政管理学是综合性的学科。它同许多学科，尤其是同政治学、管理学、法学、社会学等学科既互相区别，又密切联系。
(二)行政管理学研究的主要内容
行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和原理随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富；其内在联系也随行政管理实践的深入而不断为人们所揭示。因此，行政管理学的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。基于对行政管理学研究对象的理解，行政管理学研究的主要内容包括：
1.行政管理学是一门科学。
2.行政管理是一定经济基础之上的上层建筑。
3.行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。
4.行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。
5.行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。
6.行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。
7.行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。
8．现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。
(三)行政管理学的研究方法
研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。行政管理学是具有鲜明的阶级性和社会性、理论性和应用性、独立性和综合性的学科。
行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法，例如演绎从研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究，如此等等。
1.理论联系实际的方法。
2.调查研究法。
3.案例分析法。
4.历史研究法。
5.比较研究法。
6.定量分析法。

第二节  行政管理学的产生和发展
一、行政管理学在西方国家的兴起
行政管理学诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特怀特(Leonard DWhite  1891～1958)出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。
（一）西方国家公共行政学的阶段
有的学者把西方国家公共行政学划分为三个阶段，即传统的行政管理阶段（大致期间为1900年以后）；人性的行政管理阶段（大致期间为1930年以后）；系统权变的行政管理阶段（大致期间为1960年以后）。有的学者把它分为形成阶段——传统管理阶段；成长阶段——科学阶段；科学化阶段——现代化管理时期。
（二）西方国家公共行政学产生的条件
行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国，是有历史必然性的。19世纪末和20世纪初，美国经济发展到更高阶段，上层建筑也随之发生了重大变化。就政府行政活动的变化而言，主要有：
1.政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。
2.行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。
3.行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。
上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。
同时，学科发展也为行政管理学能获得长足的发展，提供了有利的条件。
二、西方行政管理学的发展趋势
行政管理学在西方各国的发展演变有如下情形：由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；由静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；由法规的研究到行为的研究；由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。发展趋势表现为：
(一)研究领域的拓宽和加深
(二)研究内容和研究方法更结合实际
(三)不同学派之间的争鸣和交流
三、行政管理学在中国的重建和发展
行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。
20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。
党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。
在往后的20多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。

第三节  建设中国特色社会主义的行政管理学
一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础
(一)行政管理的二重性
行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和阶级性。虽然这两种属性互相渗透，但区别还是存在的。
(二)丰富的历史遗产
现代行政管理和古代行政管理是性质不同的发展阶段。但现代是古代的延续。中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。
(三) 当代的行政实践
半个多世纪以来，我国的行政管理实践与社会主义建设的伟大实践一样丰富多彩，波澜壮阔，这是我国行政管理学理论创造的最坚实基础和取之不竭的源泉。
二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则
(一)坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想
(二)紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革
(三)加强与相关学科的结合
四）强化创新意识，推动学科建设的创新进程

第二章  行政环境

第一节  行政环境及其对于行政管理的必要性
一、行政环境问题的提出
行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。
(一)行政生态学的兴起
生态学形成于19世纪末和20世纪初。20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。1947年，美国学者约翰·高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。1957年和1961年，利格斯·弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为三种模式：(1)融合型即农业社会的行政模式；(2)棱柱型即过渡社会的行政模式；(3)衍射型即工业社会的行政模式。利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。
(二)行政环境的基本含义
行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。
就整体而言，行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件。
二、行政环境的理论依据
(一)环境的改变和人的活动在实践基础上的一致
行政系统和行政环境的关系也可得出如下结论：
(1)行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须并只能在一定行政环境中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。
(2)行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功能有效发挥的结果。
(3)行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。行政系统活动主要是执行国家意志，是制定方针、政策、法规、命令，只有通过实践，才能把这些变成改造环境的物质力量。而行政环境也只有通过实践才能得到改造。离开实践，行政系统的运作就陷于空谈而不能产生实际成果，行政环境也得不到自觉改造。
(二)经济基础对政治上层建筑的制约作用
行政管理制度属政治上层建筑。作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但不能脱离经济基础而起作用，不能不受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。主要表现是：(1)经济环境决定行政系统的产生和存在；(2)经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；(3)经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。
(三)上层建筑其他方面对行政系统的作用
上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，包括军队、法院、监狱等物质设施，还包括政治、法律、宗教、艺术、哲学等各种观念形态。它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但又互相影响、互相作用。
三、现代行政管理与行政环境联系的加强
行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，与行政环境发生一定的联系。古代如此，现代也是这样。但从历史发展过程看，行政管理与行政环境的联系却有逐步加强和日益紧密的趋势。
      第二节  行政环境与行政管理的相互作用
一、行政管理与行政环境的平衡
(一)行政管理与行政环境平衡的必要性
平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。
(二)行政管理和行政环境平衡的主要特点
1.综合平衡。
2.宏观平衡。
3.暂时平衡。
二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容
行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。
三、行政管理对行政环境的利用和改造
行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。行政管理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展；在于它对行政环境的能动的改造。
      第三节  我国现阶段行政环境的主要特点
一、和平与发展——时代的两大主题
（一）自20世纪80年代末苏联解体后，世界格局由两极抗衡向多极化方向发展，军事对峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争；在处理国际问题上，和平对话比之军事对抗有更强的呼声。
（二）全球化、市场化的发展趋势。
二、社会主义初级阶段——我国的基本国情
社会主义初级阶段，主要是指：我国已进入社会主义社会，是社会主义社会的国家；我国是发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶段。我国的社会主义建设，必须从我国的国情出发，走中国特色社会主义道路。”在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立足于这一基本国情。

第三章行政职能

第一节  行政职能概述
一、行政职能的含义和特点
（一）行政职能的含义
行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。
（二）行政职能的特点
1．执行性。
2．多样性。
3．动态性。
二、行政职能体系
  （一）行政管理的基本职能
1．政治职能
2．经济职能
3．文化职能
4．社会服务职能
（二）行政管理的运行职能
1．决策职能
2．组织职能
3．协调职能
4．控制职能
三、行政职能研究的意义
1.科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。行政职能
是行政机构设置的重要依据。
2.科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。行政组织的变革必须紧紧围绕行政职能这个中心。
3.科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。行政管理的过程，正像现代“大机器”那样运转，是决策、组织、协调、控制诸职能有序运行的过程，每项职能都是不可或缺的环节。对其中任何环节的疏忽，将会直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。只有科学地认识和把握行政管理职能及其相互关系，充分发挥其作用，才能保证整个管理系统高效地运行。

第二节西方国家行政职能的演变
一、前资本主义时期的行政职能
前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能也很少。
前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。
二、自由资本主义时期的行政职能
自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚当·斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。
三、垄断资本主义时期的行政职能
进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。
四、当代资本主义的行政职能
当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：
1．行政职能逐渐扩大。
2．政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。这种调节职能表现为，政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡；通过吸收工人和人民群众参与管理等，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系；通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求，保持现实和未来发展平衡等。
3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。为确保行政管理活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展，当代资本主义国家在行政改革中都把加强政府政府通过宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织替代政府进行直接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。
第三节  转轨时期我国行政职能的转变
一、我国行政职能转变的必然性、必要性
（一）行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求
（二）行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径
（三）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础
   二、我国行政职能转变的基本内容
（一）职能重心的转变：工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来
（二）职能方式的转变：
1．由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；
2．由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；
3．由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。
（三）职能关系的转变
职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。因此，分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。

第四章  行政组织

第一节  行政组织概述
一、行政组织的基本概念
（一）行政组织的含义
行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。本节着重研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。
（二）行政组织的基本要素
1．组织目标。
2．机构设置。
3．人员构成。
4．权责体系。
5．法规制度。
6．物质因素。
（三）行政组织的特性
1．政治性与社会性
2．法制性与权威性
3．系统性与动态性
二、行政组织的类型
行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。以上下级的权限关系为标准，行政组织可分为集权制与分权制；以各组织机构的职权性质和范围来划分，可分为层级制与职能制；以组织内部行使最高决策的人数划分，可分为首长制、委员会制和混合制；以组织的不同功能和作用来区分，又可分为领导机构、执行机构、监督机构、咨询机构、信息机构、办公机构、派出机构等。
三、行政组织结构
行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。
（一）行政组织的纵向结构
行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
1．管理层次与管理幅度的关系。管理幅度与层次有密切的关系。一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少；相反，缩小管理幅度，则层次相应增多。因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到幅度适当，层次少而精。
2．层次管理的原则。
（二）行政组织的横向结构
行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。从现代行政管理的运行过程来看，一般都要先决策，然后执行，而决策前、执行后都要调查研究，这就需要信息。为使决策适应复杂多变的情况，还需要参谋咨询。从现代管理功能看，每级政府内部都由决策、执行、咨询、信息和监督等部门组成，如果这样来设置机构和配备人员，将是一种比较科学的横向结构。
（三）行政组织纵向、横向结构的统一
单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国行政组织一般把二者结合起来，形成网络型的直线职能式结构。其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结构的发展。
第二节行政组织理论
一、西方行政组织理论的演变
（一）古典行政组织理论
这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒（F.W.Taylor）为代表的科学管理组织理论；以法约尔（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）为代表的行政管理组织理论和以韦伯（M.Weber）为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。
（二）新古典组织理论
又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论；以巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。
（三）现代组织理论
20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig）为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）为代表的权变组织理论。
系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。
二、马克思主义的行政组织理论
（一）马克思、恩格斯的组织理论
马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了重要的原则构想。
（二）列宁的组织理论
列宁提出的行政组织建设的若干重要理论原则。主要是：主张精简机构；强调民主管理；强调行政组织的效能问题；克服行政组织中的官僚主义现象。
（三）毛泽东、邓小平的组织理论
毛泽东创立的适合我国实际的行政组织原则。主要是：坚持共产党对行政组织的领导；依靠人民大众管政府；强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”；注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。
邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论：针对我国存在的机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断；指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。

第三节行政组织的编制管理
一、编制管理的含义及其意义
（一）编制管理的含义
狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制则指一个法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。
从实际运作来看，编制管理的具体内容包括：
1．制订编制方案；
2．确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；
3．审批机构与人员；
4．监督编制执行情况；
5．做好编制统计；
6．制定有关的编制法规。
（二）编制管理的意义
1．编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。
2．编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。
3．编制管理有助于节省国家财政开支。行政机构的经费开支由国家财政拨款。
二、编制管理的原则和方法
（一）编制管理的原则
编制管理直接涉及政府机构的设置和人员配备，政策性强，影响深远。为切实搞好编制管理，应遵循下述基本原则：
1．精简原则。
2．统一原则。
3．编制立法原则
（二）编制管理的基本方法
1．行政方法。
2．经济方法。
3．法律方法。

第五章人事行政

第一节人力资源开发、人事管理和人事行政
一、人事管理中的人和事
人事管理学所讲“人事”实际包括人和事以及两者的联结。人是众多学科研究的对象。不同学科从不同侧面揭示人的不同内涵。人事管理学与其他学科不同的地方在于它把人看作是在社会劳动过程中、以业缘为纽带联结起来的管理主体和管理客体的物质承担者。
因此，人事管理中的事是指代表工作对象或任务的职位系列以及与此相关的职位分类、录用、职务任免升降、考核、奖惩、培训、交流、工资福利、辞职辞退、退休等事宜。人事管理中人和事的特定含义己如上述，但人事管理的特殊性还在于它把人和事联结起来的手段和方式。在现实的社会生活中，思想教育、社会舆论、道德规范、法律约束、经济乃至暴力手段等，都可以促使人和事联结起来，而人事管理与这些方法不同的地方在于它通过职位分类、录用、考核、奖惩、培训、交流、回避、职务任免升降、工资福利、退休等特定的手段和方式去促使和保证人和事的联结，促使人适其事，事得其人，人尽其才，事竟其功。
二、人力资源开发和人事管理
（一）人力资源是第一资源的客观事实使人事管理的基本特征发生新的变化
（二）人才强国战略使人事管理地位提到了新的高度
（三）人才队伍建设为人事管理规定了新的指导思想、目标、任务和措施
三、人事管理和人事行政
我国人事管理通常包括国家行政机关的人事管理和企事业单位的人事管理。前者称为人事行政，后者称为企事业单位人事管理。人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理理论、法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理的一系列活动。它同企事业单位人事管理一样，需要遵循人事管理的基本规律和准则；但两者又各具特点。它们的区别主要有：
1.管理对象不同
2.管理权不同
3.法律规范不同
４.宗旨不同

第二节国家公务员制度的演变和基本理论
一、西方国家公务员制度
(一)西方国家公务员制度的产生
西方国家通常把通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员称为公务员。以公务员为管理对象的国家公务员制度是资本主义社会经济、政治和文化发展的产物。它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。1805年英国财政部首先设立了一个地位相当于副大臣的常务次官，主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更迭而更迭，文官制度也因此而奠定雏形。1853年从东印度公司开始的通过公开考试来录用职员的办法逐步在政府各部推广，建立了官职考试补缺制度。这标志着英国文官制度基本成形。1855年和1870年，英国政府两次颁布枢密院令，确定了考试录用官员的制度。英国公务员制度因此而正式诞生。英国公务员制度的建立对西方资本主义国家的吏治制度有重要影响。美、法、日等国都借鉴于英国公务员制度而建立了各具特点的国家公务员制度。经过长期的沿革演变，西方国家对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考核、奖惩、职务任免升降、工资福利、退职、退休等已形成比较成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。所谓国家公务员制度即是这些法律和制度的总和。
(二)西方国家公务员制度的共同特点
1.公开考试、择优录用。
2.职务常任。
3.“政治中立”。
二、中国公务员制度的建立
中国公务员制度大致经过了调研准备、推行实施、完善发展的三个阶段。我国干部人事制度是在民主革命时期根据地和解放区的人事制度的基础上依据社会主义计划经济的要求逐步建立起来的。从1980年开始，我国为建立国家公务员制度开展了大量的理论探讨和法规准备工作。1984年有关部门起草《国家工作人员法》，1985年改为《国家行政机关工作人员条例》，1986年改为《国家公务员暂行条例》。
1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志着我国公务员制度的诞生。1993年以后，以《国家公务员暂行条例》为主，与之配套的几十个单项法规和实施细则相继颁布，如《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员奖惩暂行规定》、《国家公务员职务任免暂行规定》等，逐步形成了公务员管理的法规体系，公务员管理开始纳入法制化管理轨道。
三、中国公务员制度的指导原则
(一)坚持党的基本路线
(二)坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准
(三)坚持公开、平等、竞争、择优的原则
四、中国公务员制度的主要机制
（一）能力开发机制
（二）人才激励机制
(三)新陈代谢机制
（四）勤政廉政保障机制
第三节国家公务员管理制度
一、国家公务员的内涵、义务与权利
（一）国家公务员的内涵
我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。依此规定，我国公务员的范围与英、美等西方国家既有相同之处，又有不同的地方。首先，国家行政机关中的工勤人员不列入公务员范围。因为他们一般不执行行政公务。机关后勤社会化后，他们将归属不同企业按有关劳动法规进行管理。其次，从中央到地方各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员均属公务员范围，不是只限于中央政府系统中非选举产生的工作人员；再次，从中央到地方各级政府的组成人员和非政府组成人员，领导职务和非领导职务的人员都是公务员，不实行“政务官”和“事务官” 分离的制度。《国家公务员暂行条例》适用于所有公务员，但国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。
（二）国家公务员的义务
公务员义务是指法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束，是公务员对国家所应承担的责任的法律规定。法律规定的公务员义务，每个公务员必须履行，不能放弃，否则将承担相应的法律责任。
（三）国家公务员的权利
公务员权利是指法律对公务员可以享有某种利益或可以作出某种行为的许可和保障。国家给予公务员为达到某种要求或实现某种法定利益提供了合法手段和可能条件，公务员可依自己的意愿决定是否运用这些合法手段和可能条件去实现某种行为，任何机关和个人不得侵犯。
二、国家公务员的管理制度
（一）职位分类
科学的人事分类是现代人事管理的起点和基础。世界各国的人事分类制度大致有二：职位分类和品位分类。职位分类着重于“因事择人”。品位分类倾向于 “因人设事”。两种分类制度各有短长，互相兼容。职位分类是指一方面，按照工作性质、责任大小、难易程度和任职资格条件等因素确定领导职务和非领导职务的职位系列，同时又根据所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定等级系列。在职位分类的基础上又确定公务员的级别，这是我国国家公务员制度的一大特色。非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。我国国家公务员级别分为15级。
（二）录用
国家公务员录用是指国家行政机关依据一定法律法规，通过法定的程序和方法从公务员系统外的人员中录用担任主任科员以下非领导职务公务员的行为和活动。
（三）绩效考核
绩效考核制度的建立为对公务员的奖惩、任用、培训、晋级增资等提供重要依据，对调动公务员的积极性、优化公务员队伍、强化对公务员监督和提高政府工作效率有重要作用。公务员考核必须坚持客观公正原则，实事求是地对公务员的绩效作出全面、准确的评价；必须坚持民主公开原则，建立绩效评估指标体系。
（四）奖励与纪律
奖励是指国家行政机关对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹的国家公务员给予鼓励的制度。奖励制度包括奖励原则、条件、权限、种类、程序等。
（五）职务升降和职务任免
１.职务升降。公务员职务序列是由低到高的层次结构。职务升降是在公务员职务序列中的纵向调整，是公务员职务关系的变更。职务晋升是由较低职务升任到较高职务。降职是与职务晋升方向相反的一种职务关系变更形式，是指由较高职务改任为较低职务。
２.职务任免。职务任免是公务员职务管理的重要活动，是任职和免职的简称。
（七）交流
公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任、轮换、挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生、变更或解除公务员职务关系或工作关系的一种人事管理活动。
（八）回避
建立公务员回避制度对维护政府的良好形象和公务员队伍的廉政建设有重要意义。
（九）工资保险福利
工资保险福利各有区别，但对提高公务员积极性、稳定公务员队伍、吸纳优秀人才都具有重要意义。建立健全公务员工资保险福利制度是建立健全公务员激励机制的必要环节。国家公务员的工资制度包括工资的原则、结构、形式等。
（十）辞职、辞退、退休
辞职、辞退、退休制度疏通了公务员队伍的“出口”渠道，增强了公务员队伍的生机和活力，是干部人事管理的一项重要改革。辞职是公务员根据本人意愿，依据法定程序，解除与行政机关职务关系的法律行为和法律事实。
（十一）申诉控告
申诉控告制度是公务员合法权益的一种保障机制。申诉是指国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核，或者向同
级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。
三、国家公务员的管理机构与监督
西方国家公务员的管理机构有所谓部内制、部外制和折衷制的区别。而在我国，国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作；县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。我国公务员行政监督体制中，监督主体是县级以上人民政府或者人事部门。

第六章  行政领导

第一节  行政领导概述
一、领导的含义、特点及其与管理的关系
(一)领导的概念
领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程，即指领导活动。领导是一种多层次、多领域的立体现象，可以从不同的视角进行不同的分类。按领导的权力基础分类，有正式领导和非正式领导；按领导活动的层级分类，有高层领导、中层领导和基层领导；按领导活动领域分类，可以把领导分为政治领导、行政领导和业务领导等。另外，作为名词的领导是指领导者。
(二)领导的特点
1．领导是一个社会组织系统
2．领导是一个动态的行为过程
3．领导是高层次的管理
4．权威性
(三)“领导”与“管理”两个范畴之间的关系
1．在广义或外延层次上二者具有相等性
2．在狭义上两者具有本质的差异性
3．二者广义和狭义的混合关系
二、领导管理工作的专业化
(一)领导管理工作专业化的含义
领导管理工作的专业化，是领导管理工作科学化的一个重要内容，也是加速社会主义现代化建设的迫切要求。
(二)领导管理工作专业化的意义
准确地认识领导管理工作专业化有着重要的实际意义和理论意义。
1.在领导管理工作实际方面，准确地认识领导管理工作专业化的意义在于：
(1)领导管理工作健康发展的需要。
(2)纠正被扭曲的领导管理工作专业化标准，科学选才用人的需要。
(3)有利于“岗上”的领导管理者专业素质的提高。
2.在理论方面，准确地认识领导管理工作专业化有利于领导管理学科的建设和发展。从泰勒、法约尔创建科学管理伊始，领导管理科学迄今还不到一个世纪的历史，在我国兴起也不过20年左右。相对于传统学科来说，她还年轻，学科基础建设和全面繁荣的任务还很重，路子还长。而学科产生和发展的原动力在于社会领导管理实践。
(三)领导管理工作专业化的实现途径
三、行政领导的含义、特点及其地位、作用
(一)行政领导的概念
行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。
(二)行政领导的特点
行政领导是国家行政管理活动中的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有自身的特点。主要表现为：
1．行政领导只是对“行政”的领导。
2．从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。
3．从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。
(三)行政领导在行政管理中的地位和作用
1．行政领导是行政管理协调统一的保证。
2．行政领导贯穿于行政管理的全过程。
3．行政领导是行政管理成败的关键。
第二节行政领导者的职位、职权和责任
一、行政领导者的职位
(一)行政领导者职位的含义
行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的要素。只有担任了某一职务，才负有与其相应行政部门的工作指挥与统御权；而担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。
(二)行政领导者职位的特点
（1）职位是以“事”为中心确定下来的。
（2）职位的设置有数量的规定性。
（3）职位本身具有相对的稳定性。
二、行政领导者的职权
(一)行政领导者职权的含义
法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。行政领导者的职权，是其行使指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。同时，职权不仅意味着行政领导者具有从事一定行为的可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。
(二)行政领导者的职权与职位的关系
一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质；职权与职位有对称关系，职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应；职权是法律认可与确认的权力。
另一方面，行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分，并由国家依据划分做出授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与使用权）、财权、组织权。
三、行政领导者的责任
(一)行政领导者责任的含义
行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
(二)行政领导者责任的内容
行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。
四、行政领导权威
(一)行政领导权威的含义
行政领导的权威是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础之上的对领导对象的影响力。它是领导权力与自身风格的综合反映，对领导活动的效果具有重要作用或影响。
(二)行政领导权威的意义
坚强有力的行政领导权威，是我们多元利益整合，调动一切积极因素，为了中华民族全体人民长远利益和根本利益，实现四化建设的重要保证。在管理决策高度科学化、现代化的现实社会实践中，肩负广泛社会管理职能的各级行政领导，不仅需要科学的、现代化的决策和管理水平，而且需要具有坚强有力的权威性。
第三节行政领导制度
行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次：一是从根本性上制约行政活动的制度安排；二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的能量最大限度地发挥；三是足以保证日常行政领导活动顺畅开展的制度性措施，使行政活动富有成效，不致无的放矢。根据这三个不同的层次，我们重点研究几种主要的行政领导制度。
一、民主集中制
(一)民主集中制的含义
民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度。
(二)民主集中制的主要内容
民主集中制是我国根本的行政领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来。
二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制
(一)集体领导与个人分工负责制的含义
1．集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。
2．个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。
(二)集体领导与个人分工负责制的关系
集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和自由主义；离开个人分工负责的集体领导，只能是“清谈馆”。坚持集体领导与个人分工负责相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。
(三)行政首长负责制
行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。
三、日常的具体行政领导制度
(一)处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度
(二)上下级行政领导者之间联系的制度
(三)协调行政领导班子内部关系的制度
第四节行政领导的方法、方式与艺术
一、行政领导方法的含义
行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。行政领导方法可以分为两类：领导制度所要求的具有广泛制约力与影响力的根本方法和提高工作效率的具体可变的方法，这种方法随着时间和条件的变化而改变，又称为行政领导方式和艺术。
二、根本的行政领导方法
(一)实事求是的方法
(二)群众路线的方法
(三)矛盾分析的方法。
三、行政领导方式
(一)行政领导方式的含义
行政领导方式是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的形式。如陈云同志所说，领导方式的中心问题是正确处理上下级关系。
(二)几种主要的领导方式
从行政领导的工作侧重点的角度进行划分，行政领导方式可划分为以事为中心式、以人为中心式、人事并重式；从行政领导者作用于行政人员的方式角度进行划分，行政领导方式可划分为强制式、说服式、激励式、示范式。
四、行政领导艺术
(一)行政领导艺术的含义与分类
行政领导艺术是行政领导者领导方法的个性化、艺术化，是行政领导者在工作中结合普遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。行政领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的，是通过行政领导对偶发性的特殊情况的艺术化处理而获得的，是将个人经验与科学规则有机结合为领导方法而达成的。行政领导艺术的类型，从范围影响上进行区分，可划分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；从领导事务的类别上进行区分，可划分为授权艺术、用人艺术、运时艺术、处事艺术。
(二)行政范围影响意义上的行政领导艺术
1．把握好总体性领导艺术。
2．专业性的领导艺术。
(三)行政领导事务类型上的领导艺术
1．授权艺术。
2．用人艺术。
3．处事艺术。
4．运时艺术。

第五节行政领导者的素质及其结构优化
一、行政领导者的素质
(一)行政领导者素质的含义
所谓领导者素质有双重含义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力；还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。也就是说，领导者素质同时又是一个发展的动态概念，用以描述和揭示现实领导者的实际状态、水平和差距。领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要是后天社会实践中自身努力的结果。
(二)行政领导者素质的重要性
公共行政领域运作和发展的活力，归根结底取决于其工作人员，特别是公共行政部门领导者的素质。要建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设是其中的重要问题，领导者素质尤其是重中之重。一位领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何据此去识别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己，是素质理论的核心内容。
(三)行政领导者素质的特点
领导者素质具有时代性、层次性的突出特点。
二、行政领导者个人素质结构
(一)政治素质。
(二)知识素质
(三)能力素质
(四)心理素质
三、行政领导班子素质结构及其优化
(一)合理的静态结构
行政领导班子是一个有机的整体，从静态意义上说，其素质结构包括四个方面：年龄结构；知识结构；智能结构；气质结构。
(二)合理的动态结构
领导班子的动态结构，是指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力关系和合力状态。

第七章  行政立法
依法治国，建设社会主义法制国家，是新时期党和国家重要的治国方针。依法行政是依法治国的重要基础。行政立法就是要确保宪法、法律和法规的顺利实施，实现依法行政、依法治国的目标。
第一  行政立法概述
一、行政立法的概念
(一)什么是行政立法
行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动，简言之为行政机关立法。
(二)行政立法的特征
狭义的行政立法行为是行政权作用的一种表现方式，是就行政机关实施行政行为与相对人所形成的关系结构来说的。与其对应的有行政执法行为、行政司法行为。它有别于立法机关( 即国家权力机关)的立法行为和其他行政行为。
二、行政立法的必要性
行政立法的必要性由行政管理的性质决定。行政立法是我国的主要立法活动。它所要解决的基本问题是，既要依法保护公民、法人的民主权利和合法权益，又要维护行政机关的权威和保证行政机关及其工作人员行使合法权力，对于健全国家立法制度，建立和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有十分重要和深远的意义。
(一)行政立法是政府“依法治国”、“依法行政”的标志
(二)行政立法是实现民主与法制的统一，法与权的统一，国家利益、集体利益与个人利益的统一的要求
(三)行政立法是进一步加强政权建设、改革行政管理体制、理顺各级政府部门之间关系的需要
三、行政立法的基本原则和要求
(一)行政立法的基本原则
1.立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想，坚持改革开放。
2.立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。
3.立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。
4.立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
5.坚持原则性和灵活性相结合。
(二)行政立法的要求
1.制定行政管理规范必须依据宪法和法律并旨在执行宪法、法律。
2.行政立法不仅应符合法律的字面含义，而且要符合法律的目的。
3.享有行政立法权的行政机关立法必须在各自的权限内进行。
4.行政法规、规章的制定必须遵守法定程序和形式。
5.坚持稳定性和适应性的统一。
6.坚持计划性与科学性相结合。
第二节  行政立法体制
一、行政立法体制概述
所谓体制，一般指国家机关、企事业单位管理权限划分的制度及其相应机构设置的系统或体系。立法体制，是指有关国家机关立法的体系及其立法权限的划分。行政立法体制则指国家行政立法的体制及其立法权限的划分。它是整个国家立法体制的一部分。一个国家的立法体制，通常是由该国的宪法及有关组织法规定的。
(一)国务院立法(制定行政法规)
(二)国务院各部委立法
(三)地方行政机关立法(制定地方行政规章)
二、行政立法权限的划分
(一)行政立法权限划分的含义
行政立法权限的划分，是关于行政机关立法权项的明确规定，包括国家权力机关(立法机关)与国家行政机关之间的立法权限划分和享有行政立法权的国家行政机关之间，主要是指国务院与国务院各部委之间、国务院与地方政府之间的立法权限划分。亦即哪些事项应由哪级机关制定、颁布法规。换句话说，哪些事项应由法律来规定，哪些事项应由其他形式的法规、规章来规定。
(二)国家权力机关的行政立法权限
1.国家最高权力机关的立法权项。
2.地方国家权力机关的立法权限。
(三)国务院的行政立法权限
(四)国务院各部门的行政立法权限
(五)地方人民政府的立法权限
第三节  行政立法的程序及效力
一、行政立法的程序
(一)行政立法程序的概念
行政立法程序，是指国家行政机关依照法律的规定，制定、修改和废止行政法规或规章的活动程序，是行政立法行为合法成立的必要程序条件。它是行政行为程序的一种类型，与国家最高权力机关的立法程序比较，其特点是简便、灵活、讲求效率。这是因为行政机关与权力机关的组织形式和议事规则有别，是行政活动自身特性的要求
(二)国务院制定行政法规的程序
(三)行政规章的制定程序
(四)行政立法的备案程序
二、行政立法的效力
(一)行政立法效力的概念
行政立法的效力，是指行政法规、规章的法律效力。行政法规、规章本身不是法律，但一经制定、发布，就具有与法律相同的效力。包括两方面的含义：
1.指行政法规、规章的拘束力和强制执行力，即必须遵守，若有违反都应追究相应的法律责任。
2.指行政法规的适用力，即适用范围，也称效力范围。
(二)行政立法的效力等级
行政法规、规章的法律效力，同它在我国法律体系的地位是相应的。我国的法律体系是由各类规范性文件组成的。它们在法律体系中分别处于不同的地位：
1.宪法，作为国家的根本大法，处于最高的法律地位。
2.基本法律(如刑法、民法、香港特别行政区基本法)，由全国人民代表大会通过。
3.一般法律，由全国人大常委会制定通过。基本法律和一般法律都是根据宪法制定的。二者的区别在于制定机关不同，其法律效力等级，前者应当高于后者。
4.行政法规，由国务院制定发布或经国务院批准发布，其法律地位低于宪法和法律，高于行政规章。
5.地方性法规、民族自治地区的自治条例和单行条例。
6.行政规章(中央行政规章、地方行政规章)。
(三)行政立法的适用范围
行政立法的适用范围，包括时间、空间方面的适用范围和对人的适用范围三个方面。简言之，是时间效力、空间(地域)效力、对人的效力。行政法规、规章的效力范围明确了，才能正确适用，发挥其效力作用。

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